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政府門戶網(wǎng)站建設的“主動脈”
一、我國政府門戶網(wǎng)站的現(xiàn)狀政府門戶網(wǎng)站，是政府用以在網(wǎng)絡上展示形象、發(fā)布信息、受理事務、提供服務的總入口網(wǎng)站。政府門戶網(wǎng)站應有唯一性、綜合性和交互性等特點。
目前我國的政府門戶網(wǎng)站建設存在諸多問題，可以概括為：
第一，定位問題：面向政府客戶的服務理念尚未成為政府網(wǎng)站建設的指導思想，網(wǎng)站成為簡單的政府宣傳媒體。
第二，深度問題：城市政網(wǎng)對政府服務的集成度不夠，在線服務職能得不到充分的重視和發(fā)揮；難以實現(xiàn)政府業(yè)務流程的再造。
第三，廣度問題：政府門戶網(wǎng)站對信息資源的整合程度有待提高；缺乏“國家級”電子政務門戶網(wǎng)站；對怎樣宏觀管理和協(xié)調(diào)控制各城市和地區(qū)門戶網(wǎng)站建設缺乏研究。
政府網(wǎng)站是電子政務的核心內(nèi)容，是電子政府與其服務對象間最為高效的交流平臺。門戶網(wǎng)站的“深度問題”和“廣度問題”實際上反映了電子政務建設中深層次的認識問題。如果不好好研究和解決的話，不僅將成為政府網(wǎng)站建設的瓶頸，也將困擾國家電子政務的整體發(fā)展。
二、政府門戶網(wǎng)站的定位
事實證明，盲目的“政府上網(wǎng)”對管理和服務并沒有什么好處—一段時間之后，這些網(wǎng)站都退化為新聞發(fā)布和政策宣傳網(wǎng)站；另一方面，它會帶來人力、物力的浪費并進一步造成信息資源環(huán)境的混亂。
盲目的“政府上網(wǎng)”現(xiàn)象反映了一種習慣性的“運動”式的建設思維，更深的原因，是沒有確立和強調(diào)正確的需求主導原則，把門戶網(wǎng)站建設提高到“服務型政府”的需求高度。
糾正這一現(xiàn)象，還要從對政府門戶網(wǎng)站科學的需求分析開始。
需求分析的起點和關鍵是識別需求主體。政府門戶網(wǎng)站應該是面向公眾提供綜合政務服務的網(wǎng)上“第一入口”，因此公眾是政府門戶網(wǎng)站的最直接、最主要的服務對象，這也是甄別政府門戶網(wǎng)站，使其區(qū)別于部門化專業(yè)化網(wǎng)站的重要準則。所有非直接為公眾服務的功能都不必放到“政府門戶網(wǎng)站”上；它們可以被放在次級網(wǎng)站、內(nèi)部網(wǎng)站或?qū)＞W(wǎng)上，也可以不放到網(wǎng)站上，而僅僅作為功能片斷、按照一定的接口標準融合在門戶網(wǎng)站的“后臺”系統(tǒng)中。
如果我們?yōu)g覽電子政府理念實現(xiàn)得較好的國家的政府門戶網(wǎng)站（如加拿大、英國、美國等），就可以發(fā)現(xiàn)他們對政府門戶網(wǎng)站的“綜合服務型”定位非常突出：使用者往往通過3-5次點擊就可以得到所需要的信息服務；而且在提供服務的同時，他們的政府內(nèi)部的結構被“隱藏”得很好�？梢娺@些門戶網(wǎng)站對訪問者“人”需求進行了充分的分析和方案的優(yōu)化，這正是我們所追求的“以人為本”。反觀我國各城市的門戶網(wǎng)站，只有屈指可數(shù)的幾個城市做到了在城市這一級別上按照對“人”的需求分析來設計門戶網(wǎng)站、組織次級信息資源，而絕大多數(shù)門戶網(wǎng)站還是急于“亮牌子”、設鏈接，然后“撒手”，由部門網(wǎng)站來接管深層的事務處理功能。
在中國現(xiàn)行的行政管理體制下，“人”首先被賦予了強烈的屬地屬性和其它管理屬性，因此像先進國家那樣實現(xiàn)“國家級”的“以人為本”的政府門戶網(wǎng)站是不太現(xiàn)實的，但完全可以在城市一級建立“綜合服務型”的政府門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)“以人為本”，整合好本區(qū)域的政務服務資源，強化和優(yōu)化滿足需求的索引、導航和咨詢等服務，弱化內(nèi)部分工和專業(yè)化管理職能的呈現(xiàn)。
三、通過信息資源集成提高門戶網(wǎng)站的服務“深度”
從技術屬性上說，政府門戶網(wǎng)站應該是一個Web應用系統(tǒng)，而不是一組松散的網(wǎng)頁。這是由政府門戶網(wǎng)站的“交互性”要求決定的；另外，這個Web應用系統(tǒng)又不是孤立的，它應該實現(xiàn)對政務信息系統(tǒng)的集成。
政務信息系統(tǒng)是完成政府管理和服務業(yè)務的信息處理系統(tǒng)，它與政府門戶網(wǎng)站的關系是“后臺”與“前臺”的關系。政府門戶網(wǎng)站建設不能游離于政務信息系統(tǒng)建設。“政府上網(wǎng)”只有幾年的歷史，但是政務信息系統(tǒng)建設已經(jīng)有了二、三十年的歷史，積累了寶貴的信息資源。利用政務信息系統(tǒng)，正是銜接“前臺”與“后臺”，使政府門戶網(wǎng)站獲得服務深度的不二法門。建設政府門戶網(wǎng)站要正視這些信息資源，在對這些政務信息系統(tǒng)集成的基礎上進行表現(xiàn)，而不應該為了建門戶網(wǎng)站而輕易廢棄原有的業(yè)務信息系統(tǒng)，或是以不同的技術形式重復建設業(yè)務信息系統(tǒng)。
信息資源集成包括數(shù)據(jù)的集成、處理功能的集成，以及服務的集成。
數(shù)據(jù)集成是對政務信息系統(tǒng)產(chǎn)生和“沉淀”下來的數(shù)據(jù)——尤其是對那些“母系統(tǒng)”已經(jīng)不在運行狀態(tài)的所謂遺留數(shù)據(jù)Legacy Information——進行改造，使其可以用一致的方式訪問到。
處理功能集成的目的是從客戶的需求出發(fā)，把分散在多個業(yè)務信息系統(tǒng)中的處理功能串接起來，形成一個整體化的、面向客戶需求目標的系統(tǒng)。
服務集成是伴隨著技術集成，對辦事流程進行簡化、規(guī)范化和優(yōu)化，為客戶提供最簡單、方便、快捷的服務；把原來由客戶的腳“銜接”起來的多個業(yè)務信息系統(tǒng)，通過信息技術去除其中的重復、冗余和人工延遲，變成一個能提供一致、高效服務的應用系統(tǒng)。它可能包含著對業(yè)務規(guī)則的改變和對業(yè)務流程的再造。
相關技術的發(fā)展，使得信息資源集成在技術上變得容易，即使對于二十年以前的業(yè)務信息系統(tǒng)，也有充分的技術手段實現(xiàn)信息和功能的集成。因此技術不是信息資源集成的難點。
信息資源集成的最大難點，是在對信息系統(tǒng)進行技術的集成的同時，同步進行對政務服務的集成，以及對管理業(yè)務流程的再造。業(yè)務流程再造是一個有技術、管理、法規(guī)和政治等多種因素參與的過程，需要多方配套。
雖然“服務集成”和“業(yè)務流程再造”是電子政務建設向深度發(fā)展的難點所在，但對困難的模糊認識和對解決困難的消極情緒才是解決困難的最大障礙。對此，有以下幾點認識：
一，造成“服務集成難”的根本原因在于需求分析者與需求主體的錯位。以往，政務流程往往是政府工作人員（需求分析者）的一廂情愿制訂的，甚至是拍腦袋“拍”出來的，至于是否讓辦事的人（需求主體）覺得方便、合理、甚至優(yōu)化，則少有關心。在政務公開和建立“服務型”政府的旗幟下，業(yè)務流程梳理不應僅僅是政府管理部門
的責任，也應該吸納需求主體代表、技術提供方參加，甚至還要利用第三方咨詢機構等更多的社會力量。
二，流程整合的一個切入點是“查漏補缺”，從問題、事件實例中捕捉需求。例如，如果我們深入分析“深圳外貿(mào)騙局”案例就能發(fā)現(xiàn)對公安、法院、檢察、工商等諸多系統(tǒng)進行改造或整合的迫切需求；從SARS期間相關研究部門信息不通的案例進行分析，就可以發(fā)現(xiàn)醫(yī)療、疾病控制、病毒研究、遺傳研究之間應有的信息聯(lián)系和流程關聯(lián)的需求。這些問題需求都是客觀存在、而且很容易發(fā)現(xiàn)的——只要我們換一個角度去審視現(xiàn)有的系統(tǒng)和流程。
三，發(fā)現(xiàn)需求后，面對問題的分析和解決都是有其客觀規(guī)律和科學方法的，不是很困難的事情，不需要“拍腦袋”。
所以，對于政府服務集成和流程再造，重點和難點在于站穩(wěn)立場和發(fā)現(xiàn)問題�！安慌伦霾坏剑团孪氩坏健�；甚至“不怕想不到，就怕不去想”。
四、進行基于標準的信息資源集成，提高電子政府的“廣度”
所謂電子政府，是以政府為主體，以信息技術為手段，以客戶服務為目標的服務型政府。目前我國一些較為先進的地方政府已經(jīng)開始在門戶網(wǎng)站上嘗試部分公共服務的交互式事務處理，嘗試著在“點”上實現(xiàn)“服務型政府”的理念。
但是，即使是在所有服務的“點”上都實現(xiàn)了交互式的事務處理，各門戶網(wǎng)站有了足夠的“深度”，它們所代表的電子政務與理想形態(tài)的電子政府之間，也還是有一條鴻溝——因為一個信息割據(jù)的“政府”，是不可能提供綜合的服務的。
另外，以地方或部門為主體，各自為政建設門戶網(wǎng)站，還會導致無法在國家層面來管理和控制這眾多門戶網(wǎng)站的建設規(guī)模。
解決這兩個問題的辦法，就是要對各地、各部門的信息資源進行橫向的集成，進行信息資源的“廣度”管理。確切地說，就是必須充實國家級的電子政務標準，以及建立統(tǒng)一的、唯一的信息服務資源目錄體系。
目前的國家標準建設狀況不容樂觀。主要現(xiàn)象是：地方性和行業(yè)性標準相對較多，而國家標準的推出、充實和成熟速度還遠遠不能滿足應用需要；缺少對標準的整合，國家標準對地方標準、行業(yè)標準的指導性不夠；標準的隨意性較大，制訂“自用”標準的情況較多等等；對于信息服務資源目錄，更是只有少數(shù)局部性的、“民間”的研究。
關于門戶網(wǎng)站建設，在標準化上應該有以下支撐：
1、政府門戶網(wǎng)站標準：即政府門戶網(wǎng)站應該包括哪些內(nèi)容、以怎樣的形式表現(xiàn)。
2、信息服務資源目錄體系，也可以看作一種標準化的成果和設施：它提供一個集中的場所，以某種標準的形式登記和標引各政府的信息服務資源，提供全局的索引、導航服務。
建立全國統(tǒng)一的信息服務資源目錄體系，是大面積整合信息服務資源、實現(xiàn)面向客戶的綜合、建立“服務型”政府的必要途徑。
3、數(shù)據(jù)元標準：描述政務服務語境中的基本對象，這是其它兩個標準的基礎。
標準化建設的難點在于與應用的同步關系。一方面，國家信息化領導小組提出了關于我國電子政務建設“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準”的指導性意見，國家電子政務標準化總體組提出了整個電子政務標準化的框架體系，為電子政務數(shù)據(jù)元的建設準備好了框架和“位置”；另一方面，在諸多的信息化項目（如政府門戶網(wǎng)站建設、應急指揮系統(tǒng)建設）建設中，卻沒有做到國家標準建設的同步跟進。雖然比較理想的情況是“標準先行”，使大規(guī)模、全國性的系統(tǒng)建設得到標準的指導和約束，但國家標準也不是從天上掉下來的，也需要應用要求作為動力和契機，需要一個成熟過程。政府門戶網(wǎng)站、應急指揮系統(tǒng)等全國性、綜合性的建設項目，正是從國家層面整合信息資源、充實國家電子政務標準的最好時機。
因此，強烈建議加大對國家級政府門戶網(wǎng)站的研究和開發(fā)；加大相關對應用標準的充實和研究；啟動信息服務資源目錄的研究和開發(fā)。
五、總結
國家政府門戶網(wǎng)站的建設，不同于一般的地區(qū)或部門的門戶網(wǎng)站，它不僅要通過深度挖掘各“點”的信息資源提供服務，還要花大力氣充實國家電子政務標準，建立信息服務資源目錄，在“面”上實現(xiàn)信息服務資源的整合。
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